原標(biāo)題：財(cái)政事權(quán)劃分如何推動央地關(guān)系重構(gòu)

　　漫畫張建輝

8月24日，《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》發(fā)布，對中央與地方如何劃分財(cái)政事權(quán)，及如何劃分支出責(zé)任給出了原則性意見，并提出了2016年先從國防、國家安全等領(lǐng)域著手，2017—2018年深入到復(fù)雜的教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域，2019—2020年基本完成主要領(lǐng)域改革的改革路線圖。意見同時提出，要研究起草《政府間財(cái)政關(guān)系法》，形成保障中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的法律體系。這是22年來首個央地事權(quán)劃分改革意見。

分解好央地財(cái)政事權(quán)，簡言之就是分解好各級政府的權(quán)責(zé)。政府間事權(quán)劃分不僅涉及行政權(quán)劃分、經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)劃分，還涉及立法、司法等廣義公共服務(wù)部門。既涉及“小事權(quán)”又涉及“大事權(quán)”，這預(yù)示了央地事權(quán)劃分的改革效應(yīng)面之廣闊。現(xiàn)實(shí)來看，市場調(diào)控能否協(xié)調(diào)，政令能否統(tǒng)一，離不開央地財(cái)政事權(quán)合理劃分構(gòu)建的政策執(zhí)行體系；長遠(yuǎn)來看，現(xiàn)代財(cái)政制度的建立及基于這一目標(biāo)的諸多改革進(jìn)程，央地關(guān)系的重新建構(gòu)，也需要以央地事權(quán)劃分作為撬動支點(diǎn)。　　　

財(cái)稅體制改革需要第三次飛躍

從財(cái)政的角度看，優(yōu)化央地關(guān)系已躍過兩個關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

第一個節(jié)點(diǎn)是1994年的分稅制改革。分稅制改革前，為推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中央和地方的財(cái)政關(guān)系實(shí)際上是承包制，即地方政府包稅包利，完成中央規(guī)定的目標(biāo)任務(wù)。從事后的總結(jié)看，將現(xiàn)代稅制過度簡化，催生了鼓勵通貨膨脹和地方隱瞞收入兩種傾向。因?yàn)椋绞峭ㄘ浥蛎浽饺菀淄瓿砂惾蝿?wù)，而地方出于自身發(fā)展等需要，不愿意多交稅收。其結(jié)果，不僅引發(fā)了上世紀(jì)80年代中后期的通脹，而且導(dǎo)致財(cái)政稅收“央弱地強(qiáng)”，中央對財(cái)政和經(jīng)濟(jì)調(diào)控應(yīng)有的主導(dǎo)權(quán)部分流失。基于這種情況，推出了分稅制改革。1994年的分稅制改革，基本理順了稅制和稅收征管、財(cái)政體制。改革之后，財(cái)政收入連年大幅度增長，不僅中央的財(cái)政收入增長，地方財(cái)政也在增長。過去的地方向中央轉(zhuǎn)移支付變?yōu)橹醒胂虻胤睫D(zhuǎn)移支付，有力地增強(qiáng)了中央推動改革的主導(dǎo)性。

第二個節(jié)點(diǎn)是1998年開始建立公共財(cái)政，啟動預(yù)算管理體制改革。規(guī)范了預(yù)算編制方法和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行部門總預(yù)算交由人大批準(zhǔn)。與此同時，改革了國庫管理體制，實(shí)現(xiàn)了國庫集中支付，由此建立了各部門是預(yù)算執(zhí)行單位、財(cái)政部門是預(yù)算撥付和監(jiān)督單位的機(jī)制。此后，分稅制和預(yù)算管理機(jī)制子系統(tǒng)的改革，一直沒有停頓。比如預(yù)算管理體制，經(jīng)過10年醞釀歷經(jīng)四審，2014年頒行了新預(yù)算法，規(guī)定除一般公共預(yù)算外，將政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)濟(jì)預(yù)算、社會保障預(yù)算也納入預(yù)算管理范疇，對政府部門預(yù)算公開也作了更詳盡的法律規(guī)定等等。

當(dāng)下，形勢的發(fā)展，對財(cái)稅體制的第三次改革發(fā)出了急切呼喚。一方面，隨著基本公共服務(wù)普及和公共財(cái)政支付迅速增加，地方承擔(dān)的事權(quán)越來越多，在財(cái)權(quán)不能匹配的情況下，地方被迫轉(zhuǎn)向土地財(cái)政尋求財(cái)源，形成了嚴(yán)重的土地財(cái)政依賴癥，同時亂收費(fèi)、收“過頭稅”現(xiàn)象有增無減，扭曲了地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展路徑，遲滯了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)程；另一方面，制度建設(shè)雖然成績令人注目，但沒有得到有效落實(shí)，迄今為止仍有60%左右的部門預(yù)算沒有按法律規(guī)定交由人大審查，小金庫屢查屢設(shè)，三公經(jīng)費(fèi)、彩票資金的監(jiān)管存在空白，預(yù)算管理不細(xì)導(dǎo)致年底部門突擊花錢現(xiàn)象難以禁絕，巨額財(cái)政款項(xiàng)和其他政府性資金沉睡降低了使用效率等等，都表明了補(bǔ)強(qiáng)制度短板的必要性。