科學界定公共利益范疇，防止隨意擴大化，遏制征地與拆遷矛盾

隨著各地城鎮化進程的加快，關于征地的糾紛時有發生。由于財產征收征用制度不完善，相關法律規定不夠明確具體，個別地方政府打著公共利益的旗號占用和征收土地時，沒有保障全部被征收人的合法權益。近年來，國土資源部每年多次掛牌督辦地方政府的違法征地問題，并問責有關負責人。

此次《意見》明確，“完善土地、房屋等財產征收征用法律制度，合理界定征收征用適用的公共利益范圍，不將公共利益擴大化，細化規范征收征用法定權限和程序。”

接受采訪的法律專家表示，《意見》的重點就是“合理界定征收征用適用的公共利益范圍”。對于公共利益的表述，記者查詢發現，憲法規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地和公民私有財產實行征收或者征用并給予補償。物權法、土地管理法中也沿用了相關表述?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》中，將國防和外交，政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設，科技、教育等公共事業，保障性安居工程建設等需要界定為公共利益。

究竟何為公共利益？有專家認為，其實這是一個相對概念，比如一個經營性的游樂場，既能帶來就業、稅收，又不污染環境，在有的國家也可能被界定為公共利益。

遲福林提出，有關部門應該根據《意見》精神細化規范征收征用法定權限和程序，科學界定公共利益的范疇，確定好公共利益的邊界，防止將公共利益隨意擴大化。

中國社科院法學研究所民法室主任孫憲忠建議，應當在公共利益的認定時引入聽證程序。除了政府，利益受損代表和獨立的相關專家代表也應該參加。政府部門或者其他強勢的受益主體如果主張某一項目的建設是為了社會公共利益的需要，應當承擔舉證責任。

專家表示，征地與拆遷矛盾多發，其中很重要的原因是補償不盡合理，或是補償被拖欠。此次《意見》提出，“遵循及時合理補償原則，完善國家補償制度，進一步明確補償的范圍、形式和標準，給予被征收征用者公平合理補償。”

“關于征地補償，‘合理’這個詞以前經常提，‘及時’好像還是第一次提。補償是多少，是事前補還是事中、事后補，這些都該在征收征用之前約定好，并確保落到實處?！睂＜艺f。

落實農民群眾“三塊地”的用益物權，增加財產收益

此次《意見》提出，“深化農村土地制度改革，堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、糧食生產能力不減弱、農民利益不受損的底線，從實際出發，因地制宜，落實承包地、宅基地、集體經營性建設用地的用益物權，賦予農民更多財產權利，增加農民財產收益?！?/p>

“這項涉及數億農民切身利益的規定要求，是對正在實施的農村土地制度改革的銜接與明確。”遲福林認為，近年來，城鎮化過程中暴露出來的農村土地問題，與農地使用權物權性質不完整直接相關。深化農村土地制度改革的關鍵是賦予農民長期而有保障的土地財產權。

我國實行最嚴格的耕地保護制度，土地管理最嚴格的是農用地，權能受限制最多的是宅基地，因為這關系到國家的糧食安全及農民的居住安全。目前宅基地使用權人只有占有、使用的權利，沒有收益的權利?！奥鋵嵆邪?、宅基地、集體經營性建設用地的用益物權”，意味著農民對于這“三塊地”可以享有占有、使用、收益等權利，未來需要進一步明晰界定和保護各類土地產權形式，形成廣大農民獲得財產權收益的重要來源。

去年2月，北京市大興區、天津市薊縣、河北省定州市等33個縣級行政區域被選作試點區域，進行農村土地征收、集體經營性建設用地入市以及宅基地制度改革試點。

據了解，在宅基地制度改革試點方面，有關部門明確，試點行政區域在現階段不得以退出宅基地使用權作為進城落戶的條件，宅基地退出實行自愿有償，轉讓僅限在本集體經濟組織內部，既防止城里人到農村買地建房，導致逆城市化問題；也為保障農民的合法權益做出了制度安排。

面對農民增收乏力的現實，增加農民財產收益，對于穩定農民增收意義重大。賦予農民更多財產權利需要審慎推進農村土地制度改革。不管怎么改，底線不能突破，即土地公有制性質不能改變、耕地紅線不能突破、糧食生產能力不能減弱、農民利益不能受損。

《 人民日報 》（ 2016年12月19日 17 版）